Le rapport annuel de la cour des comptes 2016 a été publié. Il est en deux parties.
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Dans la deuxième partie, le rapport analyse les dysfonctionnements du logiciel Louvois qui gère la solde des militaires.
Il préconise des actions à mener. Face à ces recommandations, la réponse du ministre de la défense est la suivante : (extrait du rapport – Tome 2 – Pages 607 et suivantes )
LE VERSEMENT DE LA SOLDE DES MILITAIRES : EN DÉPIT DES EFFORTS ENGAGÉS, DES DYSFONCTIONNEMENTS PERSISTANTS
RÉPONSE DU MINISTRE DE LA DÉFENSE
Je partage globalement le constat de la Cour sur les dysfonctionnements de Louvois, qui place le ministère dans l’obligation d’assurer une vigilance constante. Cependant, les importants efforts consentis par le ministère, reconnus à leur juste valeur par la Cour, permettent une amélioration objective de la situation. L’impact du plan d’urgence ministériel (PUM), défini en octobre 2012 en vue de répondre rapidement à une situation de crise sociale très aiguë, constitue un des indicateurs de cette amélioration. En effet, la Cour avait déploré un manque de précision du suivi des paiements effectués dans le cadre de ce plan. Une nouvelle directive signée par le directeur central du service du commissariat des armées (DCSCA) a été diffusée le 24 avril 2015, encadrant mieux les avances versées. Le seuil de compétence des trésoriers militaires locaux des groupements de soutien des bases de défense a été ramené de 5 000 à 2 000 euros maximum par dossier. Les demandes d’avance excédant 2 000 euros sont désormais traitées par le centre expert des ressources humaines et de la solde (CERHS) de Nancy, au moyen de mesures de contournement maîtrisées. La décrue des avances demandées dans le cadre de ce plan est continuelle. En 2013, 15 667 avances ont été versées pour 20,3 M€. En 2015, de janvier à octobre, 425 avances ont été versées pour 607 000 €. Ainsi, ce dispositif a répondu à son objectif initial et son usage décroît fortement en raison de la grande efficacité des mesures prises en amont, comme la détection précoce et la compensation systématique des soldes très réduites ou nulles. Par ailleurs, si la cellule solde assistance (CSA) du service du commissariat aux armées a bien pour rôle de fournir des informations aux militaires sur le versement de leur solde, la réparation des préjudices subis par le militaire (agios voire interdiction bancaire, etc.) relève pour sa part de l’action des services locaux du contentieux (SLC). Le total des appels reçus par la CSA, sur les dix premiers mois de 2015, est de 48 506, soit une moyenne de 4 850 par mois plutôt que 8 000. Ce nombre tend même à diminuer entre août et octobre 2015, oscillant autour de 2 000 appels par mois. Le nombre de courriels reçus reste stable, de l’ordre de 500 par mois. En outre, le phénomène des pertes d’historique ne s’est pas reproduit depuis mai 2014. Depuis, les actions de neutralisation de ce phénomène puis de refonte complète de la mécanique d’historisation ont été conduites et finalisées sur la solde de novembre 2015, afin de supprimer ce risque. Enfin, le processus de recette des évolutions du logiciel Louvois s’est nettement amélioré. Ces recettes sont complétées de tests de non- régression, afin d’identifier d’éventuelles régressions consécutives aux modifications apportées par chaque nouvelle version. Lorsqu’une nouvelle version livrée par le centre de maintenance informatique de la solde (CMIS) provoque des anomalies, elle est refusée par le service ministériel opérateur des droits individuels (SMODI) et ne sera mise en service qu’après correction. Ainsi, le maintien en condition opérationnelle de Louvois ne se limite pas à réagir dans l’urgence aux dysfonctionnements du système d’information, mais procède méthodiquement à sa mise en qualité pour permettre de rejoindre dans les meilleures conditions le futur système d’information Source Solde.
Compte tenu des améliorations de la situation rappelées ci-dessus, les recommandations de la Cour appellent les observations suivantes:
Recommandation n°1 : Mettre en œuvre toutes les diligences pour la récupération des indus et la régularisation des moins-versés.
La prévision d’exécution 2015 laisse apparaître une atténuation notable de l’impact budgétaire des dysfonctionnements du calculateur de solde Louvois. Ainsi, à fin octobre 2015, 37 M€ d’indus nets avaient été versés aux administrés depuis le 1 même période en 2014. Par ailleurs, les blocages de versements aux administrés (« inhibitions ») ont très nettement diminué, pour atteindre 70 M€ fin octobre 2015, contre 136 M€ au 31 octobre 2014. Ces données témoignent de l’efficacité des mesures de contournement mises en place au sein des CERHS. er janvier 2015, contre 66 M€ sur la Le niveau des récupérations d’indus est également encourageant, la prévision du ministère pour l’année 2015 (82 M€) étant corroborée à ce stade par le niveau des récupérations à fin octobre (76 M€). Au total, 358 M€ d’indus nets ont été notifiés aux administrés à la mi-novembre 2015. Sur ce montant, 277 M€ ont été mis en recouvrement, le solde devant être mis en recouvrement dans les prochains mois. 170,7 M€ ont été recouvrés jusqu’à présent, l’essentiel du solde devant l’être d’ici 2018. Le plan de recouvrement fait l’objet d’un suivi très étroit de la part des services du ministère. Une action de contrôle interne budgétaire portant sur le recouvrement des « trop-versés » a été inscrite au plan d’action ministériel (PAM) 2014 et reconduite au PAM 2015. Cette action vise à améliorer la fluidité de la procédure de rétablissement de crédits, en particulier de la procédure de récupération des indus de solde. La Cour estime que l’état des recouvrements des titres de perception par le réseau de la direction générale des finances publiques fait apparaître de sérieuses difficultés. Elle constate l’existence d’un moindre recouvrement des titres de perception émis depuis 2011 pour les années les plus proches, qu’elle explique à la fois par le caractère récent de certaines créances, mais également par les remises gracieuses et les admissions en non-valeur. La diminution du taux de recouvrement des titres de perception les plus récents résulte précisément de ce dernier caractère. En effet, il est normal que le taux de recouvrement des titres de perception les plus éloignés dans le temps soit plus élevé que le taux de recouvrement des titres de perception les plus récents ; il s’agit du simple effet mécanique de l’aboutissement des procédures de recouvrement longues qui peuvent être mises en œuvre (étalement en raison de l’importance de la somme, recouvrement forcé…). De ce fait, le moindre recouvrement des titres de perception les plus récents ne permet pas de caractériser un accroissement des difficultés. Au contraire, j’observe que le taux de recouvrement des titres de perception d’indus de solde émis depuis 2010 progresse en dépit de l’augmentation récente de leur volume ; il atteignait 55 % en valeur au 31 octobre 2015. Les abandons définitifs de procédure restent faibles : à la même date, seul 1 % en valeur des titres émis avait donné lieu à une remise gracieuse et 3 % à une admission en non-valeur. La Cour demande que le ministère de la défense et la direction générale des finances publiques améliorent leur coopération pour mettre en œuvre les mesures destinées à récupérer et recouvrer les « trop- versés ». En réalité, je constate la réceptivité de la direction générale des finances publiques aux demandes du ministère de la défense, tant pour la création en masse des tiers débiteurs dans le système d’information financier de l’État, que pour le suivi des titres de perception émis et l’identification des causes des délais de recouvrement.
Recommandation n° 2 : Clarifier l’interprétation des règles de prescription applicables aux indus versés antérieurement au 31 décembre 2011 et aux avances de solde.
La Cour estime que les perspectives de récupération par le budget de l’État des « trop-versés » sont fragilisées par l’interprétation de la prescription des créances publiques faite par le ministère de la défense. Elle observe que le législateur a clarifié la règle applicable aux indus versés après le 31 décembre 2011 en posant le principe général d’un délai de prescription biennale (article 94 de la loi de finances rectificative pour 2011 n° perdurerait pour les indus antérieurs. 2011-1978), mais qu’une ambiguïté Si le ministère de la défense n’a pas repris, dans la circulaire qu’il a adressée à ses services, le 12 mars 2015, sur les règles à appliquer en matière de prescription, les dispositions particulières concernant les indus de rémunérations antérieurs au 1 janvier 2012 figurant dans la circulaire interministérielle du 11 avril 2013 relative aux délais de prescription extinctive concernant les créances résultant de paiements indus effectués par les services de l’État en matière de rémunération des agents, c’est en considérant que ces dispositions étaient suffisamment explicites pour être d’applicabilité directe, sans qu’il y ait besoin de davantage de précision, d’autant qu’à la date du 12 mars 2015 la plus grande partie des indus antérieurs à 2012 avaient en principe déjà été détectés et traités. La Cour observe également que le ministère de la défense fait une interprétation particulière de la loi pour ce qui concerne le régime de prescription applicable aux avances de solde, en distinguant les avances qualifiables de paiements indus, des avances auxquelles une telle qualification n’est pas applicable. Cette distinction résulte des termes mêmes de la loi et est éclairée par une note de la DGFiP du 17 mars 2014, dont je partage les conclusions et qui fonde les pratiques actuelles. En conséquence, loin de fragiliser les perspectives de récupération des trop-versés par le budget de l’État, comme s’en inquiète la Cour, le régime de prescription qu’applique le ministère de la défense aux avances de solde les renforce, du fait de l’application du délai de prescription de droit commun aux créances nées d’avances qu’autorise la réglementation propre aux militaires.
Recommandation n° 3 : Piloter les douze chantiers d’amélioration sur la base d’un tableau de bord fixant les étapes et les échéances pour chacun d’entre eux.
La Cour insiste sur le manque d’articulation entre les douze chantiers et le manque de suivi périodique avec un tableau de bord et des jalons précis qui permettrait une réelle impulsion. Un tableau de bord plus dynamique du suivi des chantiers Louvois est produit mensuellement à l’attention du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), qui soumet les questions stratégiques au comité directeur RH-Solde (CODIR RH-Solde).
Recommandation n° 4 : Mettre en place un plan de formation assorti d’un calendrier détaillé pour les différents intervenants dans les processus de ressources humaines et de la solde.
La mise en place et le suivi d’un plan de formation accéléré constitue l’une des questions stratégiques traitée par le CODIR RH-Solde.
Recommandation n° 5 : Assurer un partage complet et rapide de l’information entre les équipes en charge de Louvois, de Source Solde et des ressources humaines.
La gouvernance du programme Source Solde est à distinguer de celle de l’écosystème Louvois, car ils doivent rester deux projets distincts, l’un au stade de production, l’autre en phase de réalisation. L’information mutuelle et la cohérence sont assurées par le comité stratégique (COSTRAT), commun aux deux projets, et par les participants aux comités qui sont, pour beaucoup, communs. En outre, un point Source Solde est inscrit systématiquement à l’ordre du jour du COPIL RH-Solde. Les constats de la Cour relatifs au projet Source Solde sont bien pris en compte et font déjà l’objet de mesures initiées par la direction de programme Source Solde, en coordination avec la DRH-MD. Le dispositif de conduite des opérations d’ensemble des programmes d’armement répond tout à fait à la recommandation de la Cour. De plus, afin d’assurer un partage d’information rapide et efficient entre les décideurs, le dispositif a été renforcé début septembre 2015. Le comité directeur Source Solde se réunit toutes les deux semaines, éclairé par un comité de pilotage dédié au déploiement et par un comité de gestion de configuration du système, en alternance. Ce dispositif permet de partager l’information entre les acteurs du programme Source Solde, mais aussi avec les acteurs de la chaîne RH- Solde actuelle en rationalisant au maximum les réunions. Il ne présente pas de potentiel d’optimisation supplémentaire dans la phase actuelle. Enfin, s’agissant plus particulièrement du programme Source Solde, la Cour relève trois types de risques majeurs, auxquels je souhaite apporter les réponses suivantes. Sur le risque de non qualité, je rappelle qu’après sa présentation aux opérations de vérification, le système doit subir des tests de qualification pendant une durée prévisionnelle de quatre mois, puis des tests de solde à blanc pendant sept mois et enfin, des tests de solde en double pendant trois mois. Chaque changement de phase est assujetti à la satisfaction d’un ensemble de critères, et si la qualité attendue n’est pas atteinte, le système doit être amélioré. Source Solde ne sera donc pas mis en production si les critères ne sont pas atteints. Sur le risque du calendrier, les difficultés liées à l’élaboration des spécifications du droit indemnitaire, dues à des interprétations parfois différentes de la réglementation et des pratiques métiers variées, ont conduit à une livraison le 31 juillet 2015. Ce chantier est maintenant terminé. Le jalon majeur que constitue l’entrée de la marine dans le système Source Solde, en 2017, n’est pas remis en cause. Sur le risque de fiabilisation des données servant au calcul de la solde, ce sujet est traité par un chantier externe au programme Source Solde, mené par la DRH-MD, et fait l’objet d’une coordination très serrée avec la direction de programme Source Solde, prescripteur dans l’identification des données utiles, l’objectif quantitatif de qualité et le calendrier. Ce chantier a démarré au premier semestre 2014, sur la base des données utilisées par le système Louvois. L’indispensable travail préliminaire d’harmonisation des définitions des données et des contrôles nécessaires a pu laisser penser que les travaux tardaient à démarrer. À la suite de la notification du marché de réalisation Source Solde, fin avril 2015, la direction de programme a pu établir, dès juillet 2015, une liste précise des données à fiabiliser. L’état des lieux, piloté par la DRH-MD, a débuté immédiatement, et les corrections sont effectuées au fur et à mesure par les armées et services. L’objectif calendaire veut que les données soient fiabilisées avant le début de la solde à blanc. L’engagement de la marine, premier bénéficiaire de Source Solde, permet de respecter le calendrier de ce chantier.
Source : Cour des comptes